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La burocracia estatal[1], conducida en mayor o menor medida por los funcionarios políticos designados por el gobierno, ocupa una posición clave para la implementación y el sostenimiento de las políticas públicas que un gobierno decide llevar adelante.
Su rol es clave no solo por ser la fuerza de trabajo que efectivamente implementa y ejecuta las políticas del gobierno, sino también por tener el poder de resistir, desviar, abandonar, desvirtuar las políticas públicas, y/o simplemente no saber y/o no poder llevarlas adelante.
Pero la burocracia estatal no es solo una organización buen o mal ejecutora. Puede ser también un cuerpo profesional con autonomía relativa y capacidad de idear, planear, evaluar y corregir políticas públicas.
Si de la capacidad de la burocracia estatal depende la capacidad operativa -e incluso también de iniciativa- de un gobierno, por lógica se desprende que la capacidad estatal, junto a la capacidad de construir poder político y la disponibilidad de fondos, son ejes que determinan las posibilidades que un gobierno tiene de llevar adelante el conjunto de políticas públicas que constituyen su gestión.
Por este motivo, conviene analizarla, descomponerla, tipificarla, en definitiva, estudiarla. A esto se dedican autores como Katrhyn Sikkink [2] y Vicente Palermo [3], cuyo puntos de vista serán analizados en las líneas que siguen.
Mientras que Sikkink hace un estudio comparativo que intenta encontrar las causas por las cuales los gobiernos desarrollistas de Argentina y Brasil en los años 50 y 60 tuvieron distinto éxito en la implementación sus políticas, Palermo formula un documento operativo con la intención que sirva de insumo para idear, planificar e implementar políticas públicas de forma exitosa en un eventual futuro gobierno del Frepaso en la Argentina de 1999 y de los años posteriores.
Sikkink define a la capacidad estatal como “la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales” (1993: 3), que puede ser adecuada o no según sean las funciones que en cada país se esperen del Estado.
Para analizar las diferencias de capacidad entre Argentina y Brasil, el autor recurre a una tipología de atributos (1993: 20) que determinan la modalidad de funcionamiento del Estado, elaborada por Stephen Skowronek. Esta tipología diferencia:
Tendencia organizativa:
Magnitud de la administración pública: cantidad de empleados públicos, cantidad de funciones atribuidas al Estado. Sikkink considera que una gran cantidad de ambas no determina fortaleza ni autonomía del Estado, pero tiene una tendencia a incrementarlas. En el caso estudiado de Argentina y Brasil, la proporción de empleados públicos nacionales con relación a la población era mayor en Argentina, y en términos absolutos la cifra era similar.
Especialización de la infraestructura institucional: existencia o no de entidades públicas auxiliares dedicadas a la formulación, coordinación e implementación de políticas de desarrollo. En los casos estudiados, mientras que Argentina creó estas instituciones relativamente tarde y sin continuidad, Brasil lo fue haciendo antes, a lo largo de distintos gobiernos, coordinando la acción de esas distintas instituciones.
Procedimientos operativos de la burocracia: métodos de reclutamiento (concursos de ingreso), promoción (basada en el mérito), despido (basado en el demérito), fijación de escalafón (seguridad laboral) y categorías salariales (competitivas con el sector privado). Los métodos aclarados entre paréntesis son los mencionados por Sikkink para favorecer la creación de una burocracia que potencie el desarrollo económico de una nación, y que en determinados sectores de la administración pública brasileña estuvieron presentes, sobre todo en los encargados de llevar adelante la política económica.
Talento intelectual: nivel educativo e idoneidad técnica de los funcionarios.
Capacitación de los empleados públicos: programas para mejorar pericia técnica y espíritu de grupo, en condiciones de estabilidad en el puesto que permita incorporar lo aprendido.
Continuidad en el empleo de los altos funcionarios: alta continuidad dentro de la burocracia estatal (traspasando distintos gobiernos) con promociones y desplazamientos laterales entre sectores de la administración pública. Permite tener un nivel relativamente bajo de partidismo entre los funcionarios y un banco de talentos a disposición de los gobiernos para la implementación de políticas.
Para Sikkink, los atributos que permiten la existencia de un conjunto de funcionarios de carrera relativamente aislado de los intereses socioeconómicos predominantes, y un aparato burocrático amplio y coherente, “no se crean de la noche a la mañana ni por decisiones ad hoc; tampoco son el producto de una mera reorganización de las estructuras, sino el fruto de un largo proceso histórico de construcción institucional.” (1993: 5).
El autor señala que este proceso en Brasil se remonta a los cambios introducidos por el gobierno de Getulio Vargas en su plan de Estado Novo de 1937, específicamente con la creación del DASP, que formó elites técnicas defensoras de la administración pública y formadas en la meritocracia.
Si bien su influencia no llegó a todos los ámbitos de la administración pública -ya que varias dependencias públicas continuaron manejándose con las pautas del clientelismo- la burocracia aislada meritocrática -especializada y con autonomía administrativa- perduró luego de Vargas y dominó en los distintos sectores públicos que, desde la década de 1940, se encargaron de instrumentar las políticas económicas de Brasil.
La preocupación de Vicente Palermo por conocer las capacidades del Estado argentino antes de asumir responsabilidades de gobierno tiene origen en una toma de conciencia de estas cuestiones que Sikkink explica.
¿Cuál es la eficacia administrativa con la que nos encontraremos para instrumentar los objetivos oficiales de nuestro gobierno? ¿Qué estrategias podemos seguir para desarrollar la capacidad estatal en aquellos casos donde detectemos brechas entre nuestras expectativas y las posibilidades? Estas son las preguntas que motivan el trabajo de Palermo.
Guiado por el macro-objetivo de la “construcción institucional”, Palermo aparece con expectativas de conseguir un incremento en la capacidad estatal durante el gobierno de su partido (plazos de entre 4 y 8 años aproximadamente), cosa ante la que Sikkink probablemente se mostraría más escéptico, planteando la necesidad de plazos más largos y consensos políticos más amplios.
Por supuesto que la necesidad de un largo plazo no invalida la necesidad de que algún gobierno comience alguna vez con la tarea de construir capacidad estatal adecuada a las necesidades de desarrollo del país, y hacia allí dirige Palermo su estudio.
En primer lugar, Palermo considera que para la elección de los objetivos de gobierno no solo deben tenerse en cuenta las posibilidades políticas de llevarlos adelante, sino también las capacidades estatales disponibles, ya que de lo contrario, puede proponerse un objetivo inalcanzable, o que sí lo sea pero no sustentable en el tiempo. En estos casos, Palermo señala que “a veces es preferible no lanzar” esas políticas (1998: 10).
Si la capacidad estatal es un insumo para la formulación de políticas, esa capacidad debe ser conocida lo más posible antes de definir los planes de gobierno, de modo que “el análisis de capacidades es un colaborador inexcusable del análisis político” (1998: 12).
Inspirado en la escuela neoinstitucionalista de Oliver Williamson (1985) y Douglas North (1993), la primera distinción que Palermo propone para estudiar a las capacidades estatales está entre dos dimensiones:
Institucional: corresponde a las reglas de juego formales e informales socialmente compartidas que modelan la interacción de los hombres en determinado contexto. Esas reglas de juego establecen la forma en que se dan los incentivos, generando “expectativas acerca de los derechos y obligaciones que los jugadores pueden presumir en una determinada transacción social” y dando la posibilidad de construir confianza en la medida en que cada uno se comporta de acuerdo a las expectativas (1998: 13).
Organizacional: corresponde a los jugadores -agentes públicos- y la manera en que están organizados para cumplir objetivos. Cuando los jugadores se benefician de las reglas de juego imperantes, procuran conservarlas y estabilizarlas lo más posible. Por el contrario, cuando el beneficio que se obtiene de ellas es nulo o no está de acuerdo a las expectativas, tratarán de cambiarlas.
Con el objetivo de reducir las brechas entre expectativas y posibilidades, el estudio de las capacidades se dedicará a observar la manera en que se relacionan reglas y jugadores, y evaluar el grado de eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de un tercer actor: el gobierno.
Este estudio no es de lo más habitual. Palermo asegura que usualmente los partidos políticos y los gobiernos prestan más atención a los problemas de viabilidad política de las políticas públicas, y olvidan evaluar las capacidades institucionales y organizacionales necesarias para alcanzar los objetivos (1998: 21).
De estas dos capacidades, el autor señala que la más importante es la institucional, es decir, que la principal brecha en términos de capacidades suele estar en las reglas de juego, porque, como afirma North, ellas son las que dan forma “a las clases de conocimientos y habilidades que recompensan a los jugadores” (1998: 22).
Para simplificar la detección de las posibles brechas de capacidad que una política pública debe sortear para cumplir los objetivos propuestos, Palermo propone una tipología de brechas y un método para detectarlas. A continuación, se describen los tipos de brechas identificados por el autor (1998: 23 a 28).
Brechas político-institucionales: en su dimensión institucional (reglas de juego) corresponden a brechas de gobierno (grado de respaldo político, capacidad de maniobra) y de legislación (deficiencias constitucionales, legislación faltante, inconsistente, no reglamentada); en su dimensión organizacional (jugadores), hace referencia a la calidad de liderazgo, motivación, calificación y competencia técnica de políticos y agentes públicos, y su envergadura como equipo.
Brechas de relacionamiento inter-institucional: en su dimensión institucional, aparecen cuando las responsabilidades institucionales entre entidades no están distribuidas, o lo están pero de modo contradictorio o no coordinado; en su dimensión organizacional, aparecen cuando hay deficiencias de número, calificación o información en los equipos que integran las entidades.
Brechas en términos de organización interna: en su dimensión institucional, corresponden a incentivos para la acción de los miembros que son adversos a la implementación exitosa de la política pública, u organigramas que no reflejan las relaciones efectivas de poder e intercambio de la entidad; en su dimensión organizacional, corresponden a deficiencias de número, calificación o información en los equipos al interior de la entidad[4].
Brechas en términos de política de personal y sistema de recompensas: corresponden principalmente a la dimensión institucional, y hacen referencia a nivel salarial, prestigio del trabajo, espíritu de cuerpo, continuidad de equipos.
Brechas en términos de habilidades: corresponden principalmente a la dimensión organizacional, y hacen referencia a las pericias de dirección y toma de decisiones en unidades de implementación y elites. Su déficit dificulta la detección de las brechas de capacidad que sería necesario conocer para encarar una estrategia de desarrollo institucional.
Estas brechas se deberían detectar tanto en la etapa de planeamiento de la política pública (durante el armado del marco lógico, por ejemplo) como durante su ejecución (aprovechando un diseño evaluativo). De modo que las políticas públicas deberían ir acompañadas, desde un principio, de un análisis de capacidades, utilizando la siguiente metodología:
Construcción retroactiva de la formulación e implementación, partiendo de los resultados propuestos por la política en el ámbito concreto donde se verifica su ejecución.
Cuantificación de los resultados.
Desagregación de las tareas necesarias y la asignación de responsabilidades para cumplir con los resultados esperados.
Identificación de las brechas de capacidad, valiéndose de la tipología anterior y analizando la distancia entre las acciones que deben llevarse a cabo para cumplir con los objetivos y las que posiblemente se consiga llevar adelante teniendo en cuenta incentivos y recursos organizacionales disponibles.
Elaboración de estrategias de desarrollo institucional en respuesta a las brechas encontradas
En el anexo de su trabajo (1998: 38 a 43), Palermo ofrece una guía metodológica detallada para cumplir con las tareas requeridas en cada uno de estos pasos. Allí, se menciona el factor fundamental que permitirá que la identificación de brechas derive efectivamente en un aumento de la capacidad institucional: el factor tiempo.
“Deben encontrarse medios para producir conocimiento suficiente para ponerse manos a la obra a un costo razonable en tiempo y en dinero. No se necesita un conocimiento exquisitamente matizado. Lo que se necesita es conocimiento acerca de las brechas importantes”, concluye Palermo.
Por este motivo, el autor facilita una tipología, una metodología y una lista de verificación. Para que su espacio político estuviera preparado el día que le tocase conducir el poder ejecutivo.
[1] El término lo estoy usando en sentido amplio, englobando lo que Palermo diferencia como políticos, burócratas, poder judicial y proveedores directos de servicios, como por ejemplo médicos en clínicas o maestros de escuela (ver página 39).
[2] Katrhyn Sikkink, “Las capacidades y la autonomía del Estado en Brasil y la Argentina: un enfoque neoinstitucionalista”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Nº 128, IDES, Buenos Aires, 1993. En este texto, las políticas adoptadas por Argentina y Brasil no se exponen a modo de guía de lo que hoy día, en el año 2010, debería ser una política de desarrollo, sino simplemente para dar cuenta de la importancia que la capacidad estatal tiene para determinar el éxito o el fracaso de las políticas públicas, particularmente la económica.
[3] Vicente Palermo, Estudio sobre el estado del Estado en Argentina, Documento de Trabajo Nº 1, Fundación Carlos Auyero, Buenos Aires, 1998.
[4] Se superpone al caso de las brechas de relacionamiento inter-institucional en su dimensión organizacional.
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